杨保军:体制变革,学科稳进

杨保军 中国城市规划学会常务理事,中国城市规划设计研究院院长

一、全新自资部,历史新起点

现在在体制机构上,行政层面实现了统一的自然资源管理和用途管制,也明确了自然资源部的一个主要责任。同时,经过前一段时间的讨论,应该说在理念上实现了生态文明建设和高质量发展的辩证统一,生态文明建设和高质量发展,相互促进、相互支持,这二者其实是一个辩证统一的关系。未来有可能在法律上要实现由“多龙”共治走向全面整合,这个针对的是空间资源,现在各种法律可能还需要有一个整合的过程。从事权上,结束了“多规”在各个部门的分治历程。因为现在空间规划类型和层次特别多,这一次的改革实际上也有一个意图,就是在空间规划的管理事权上希望能够统一起来。(图1)换句话说,自然资源部是一个新的部门,如果还是按照原来国土部门的惯性思维来思考问题、解决问题的话,可能难当重任。

▲ 图1︱原发改、国土和城乡规划三个部门的主要空间规划

二、规划整合期,面临新挑战

规划的整合期面临着一些新的挑战。

1.探索中国特色的空间规划的体制,要处理好三大关系。

一是处理好保护与发展的关系。要兼顾综合思维、底线思维和战略思维,按照“五位一体”总体布局优化国土空间开发格局。这一点特别重要,因为我们所有的经济、社会、文化活动都离不开空间这个载体,我们的目标是要实现“五位一体”全面发展,如果按过去分治的思路,很可能就看中其中一点而不及其余。中华民族伟大复兴一定是要奋斗出来的,美丽中国、美丽城市一定是要建设出来的,靠控制是控不出来的,仅靠控制只能有效实现某一个目标,所以“五位一体”的思维非常关键。换句话说要实现伟大复兴,对于国土空间来说,保护和发展都很重要,当然从战略思维上看,要区分问题的重要性和迫切性。当前阶段最突出的是生态环境问题,所以保护问题尤为紧迫。

二是处理好政府和市场的关系。政府的职责主要还是看住底线,资源的保护、基本服务供给还有公共政策制定;而市场的作用不能忽略,在环境底线和资源利用上限之间,这个区间应该要更好地发挥市场机制的作用,在自然资源的保护和合理利用当中发挥它对资源配置的决定性作用,也就是不能一插到底,全部由政府来管控。

三是处理好中央和地方的关系。中国这么大,可能还是要建立一个层级清晰、分级授权、各有侧重、有效传导的空间规划体系。

▲ 图2︱空间规划体系构成

2.强化顶层设计,统筹推进空间规划的4个体系。

空间规划是市场经济国家重要的公共政策,是政府保障公共利益、优化空间资源配置、落实用途管治的重要工具。空间规划是4个系统的有机整体(图2)。

(1)构架完备的政策法规体系,加快推进空间规划立法,在国家层面制定《国土空间规划和开发保护法》,明确国土空间规划的法律地位和其对国土空间开发、利用、保护、治理等的基础性、约束性作用,制定符合主体功能区的相关配套政策,改进国土空间用途管制、用地用海计划管理等政策措施,健全空间规划的政策体系。

(2)构建层次分明的编制审批体系,建立规则明晰、管控有力、产权保护、转用有序的用途管制制度。在城镇开发边界内,实施空间用途和开发强度管控,实行“详细规划+用途许可”的管制方式;在城镇开发边界外,划定主导用途分区,实行“约束指标+分区准入”的管制方式,对以国家公园为主体的保护地和海岸带地区,实行特殊保护。

(3)构建责权明晰的实施监督体系(图3)。建设纵向联动、横向协同国土空间规划监测和预警平台,对我国国土空间规划体系实施进行监督,形成一套工作机制、一套技术规程,一个信息平台。

(4)构建开放协作的技术支撑体系,整合、修订和完善各类标准。城乡规划领域初步统计涉及基础标准、通用标准、专用标准近200项,其中正在修订的有60多项,在研在编的有50多项。国家在城乡规划、国土规划、国土资源、林业、海洋、测绘、地信等领域的多项标准亟须统一和整合。

▲ 图3︱构建责权明晰的实施监督体系

3.要突出“五大”特性,彰显空间规划的综合性,既然所有资源统筹到一起,这5个特性就要显现出来。

一是战略性,以空间为载体,综合考虑经济、社会、文化、生态发展战略问题;二是基础性,守住底线,统一所有国土空间布局与用途管制;三是操作性,目标、问题、对策、实施等路径清晰可行;四是科学性,尊重发展规律,“规划科学是最大的效益”;五是权威性,规划是必须遵守的法律,“规划折腾是最大的忌讳”(图4)。

▲ 图4︱空间规划的综合性

4.要取长补短,体现空间规划的创新性。

目前这些编制单位、研究机构都在积极沟通,相互学习,未来的工作既然是全新的东西,要吸收各家之长,使空间规划打破部门的藩篱,实现涅重生;如果抱着我们原来的教条不变、不开放,可能难以实现新时期的要求。

三、行业新时代,学科新征程

我们的行业进入了一个新时代,我们的学科也要踏上一个新征程。

第一,要探索规律:究天人之际,通古今之变。这是吴良镛先生给我们院题词时引用了司马迁的一句话,我觉得学科学术探究的是各方面的规律,行政管理虽然有变化,但城乡规划作为一门学科,它探索人居环境、格物致知的属性并没有变化,所以对学术的研究规律我们依然是要遵循的。我们应该总结中国城乡规划的理论、范式和对世界人居环境方面的贡献,这个工作依然有意义。

第二,要突出优势,保持鲜明特色,实现历史传承。我国在这个领域有很多高校,以清华、同济为代表的是有建筑背景的老八校,也有一些基于人文地理背景的学校,还有以人大为代表,基于公共管理背景的学校,他们都为城乡规划的研究实践提供了人才、提供了支撑,有非常鲜明的优势。国外也有一些类似的院校,像哈佛一直是以设计为特色的教育,哥伦比亚大学和加利福尼亚大学洛杉矶分校(UCLA)是以行政、经济为特色,这种鲜明的特色也是难能可贵的,应该得到传承和弘扬。

第三,要包容并蓄,集百家之长,成一家之言。开放的学术和有效的集成非常重要,希望新成立的自然资源部能够有这种胸怀,能够吸纳各方的意见。

最后就是与时俱进,要关注焦点问题,引领学科的发展壮大。学科的发展有自己的研究规律,也有这个国家、这个社会对学科的需求。我们处在一个大变革时期,处在要建设美丽中国、开创美好生活,建设一个让老百姓更满意的城乡人居环境的时期,这个时候恰恰是有用武之地的。

现在要解决的问题是多面性的,越来越复杂,光靠一个人、一个机构或者一个学校是很难去面对的,难以解决所有问题,所以要博采众长、攻坚克难。解决复杂问题需要多学科和多个机构的协同合作,一个单位包打天下是很难的。

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