[国内]建设部副部长仇保兴:国外模式与中国城镇化道路选择

城镇化的模式与世界各国经济政治体制、经济发展及人口、土地资源等条件密切相关。按照政府与市场机制在城镇化进程中的作用、城镇化进程与工业化和经济发展的相互关系,可以概略地将世界城镇化发展概括为以西欧为代表的政府调控下的市场主导型城镇化,以美国为代表的自由放任式的城镇化,以拉美和非洲部分国家为代表的受殖民地经济制约的发展中国家的城镇化等三种模式。不同国家、不同的城镇化模式所获取的成功经验和深刻教训,值得我们研究、汲取和借鉴。

  政府调控下的市场主导型的城镇化

  以西欧为代表的发达的市场经济国家,市场机制在这些国家的城市化进程中发挥了主导作用,政府则通过法律、行政和经济手段,引导城镇化健康发展。城镇化与市场化、工业化总体上是一个比较协调互动的关系,是一种同步型城市化。其特点是:工业化与城镇化相互促进。城市化总体上来说是近代工业化的产物。近年随着全球经济一体化和竞争的加剧,城市产业结构不断调整和重新分工,城市发展格局显现出新的态势,产业发展与城市发展更加密不可分。其次,政府在城镇化过程中发挥着不可替代的作用。各国在城镇化快速发展过程中都不同程度地遇到了土地、住房、交通、环境和历史文化保护等方面的问题,政府公共政策涉及的范围越来越广。二战后,伦敦向外围的迅速扩展对农业用地产生了巨大的压力。1935年,伦敦郡通过了“绿带开发限制法案”,由伦敦郡政府收购土地作为“绿化隔离带”,引导城市建设开发,减少乡村环境和利益的损害。中央政府成立城乡规划部,规划成为地方政府的法定义务。

  在西欧、日本的城镇化发展过程中,与城镇化相关的人口、土地、资本等经济要素能够自由流动和配置,市场机制发挥了主导作用。同时,各国政府强调对市场竞争和社会保障进行必要的国家干预,通过健全法制、制定和实施国家城镇化战略和公共政策,开发建设区域基础设施,改善城市环境,提供公共服务设施,引导城镇化与市场化、工业化互动发展,积极推进区域结构调整,正确应对快速发展的城镇化进程。在此过程中,通过体制机制的不断完善,针对各个特定阶段出现的问题及时调整政府政策,用行政、财税、规划等手段来弥补市场机制的不足。

  以美国为代表的自由放任式的城镇化

  美国是当今世界最发达的资本主义国家,也是市场经济的典型代表,在其城镇化和城市发展的过程中,市场发挥着至关重要的作用。由于美国政治体制决定了城市规划及其管理属于地方性事务,联邦政府调控手段薄弱,政府也没有及时对以资本为导向的城镇化发展加以有效的引导,造成城镇化发展的自由放任,并为此付出了高昂的代价。其突出的表现就是过度郊区化,城市不断向外低密度蔓延,城镇建设无序,空间和社会结构性问题日益突出。

  由于20世纪上半叶美国城市的快速发展,城市中心交通拥挤、环境恶化、住房紧缺、犯罪率高等问题日益突出,富有家庭离开城市中心的高楼大厦到郊区居住,建造属于自己的独立院落式低层住宅。随着经济的发展和汽车的普及,广大中产阶级和普通居民也追随其后移居到郊区。在城市发展的空间格局上就表现为城市沿公路线不断向外低密度蔓延,城市发展为包含着若干连绵的市、镇的大都市地区。1970年美国郊区人口超过了中心城市的人口,也超过了非都市区的人口。据林肯土地政策学院所提供的资料:纽约大都市区自1960—1985年间人口仅增加8%,而城市化的区域增长了65%;郊区化给美国社会经济发展带来了深远的影响,人口密度降低,城市与郊区、乡村之间的差距逐步缩小,不断融合。但是美国也为过度郊区化付出了沉重的代价:土地资源浪费严重、经济成本居高不下、生态环境破坏愈演愈烈、资源能源消耗量大以及加剧贫富差距等一系列社会问题。

  20世纪90年代以来美国的政府官员、学者和普通百姓都开始意识到过度郊区化所带来的灾害,提出了“精明增长”的理念。其主要内容包括强调土地利用的紧凑模式,鼓励以公共交通和步行交通为主的开发模式,混合功能利用土地,保护开放空间和创造舒适的环境,鼓励公共参与,通过限制、保护和协调实现经济、环境和社会的公平。这是针对美国长期以来完全市场经济条件下城市向郊区低密度无序蔓延所带来的社会和环境问题的反馈,是以可持续发展为价值取向、以科学管理为手段、有可操作性的管理理念和管理模式。

  我国的农田人均面积不足世界平均水平的一半。在可耕地少、人口分布不均、生态环境脆弱等国情条件下,必须吸取美国过度郊区化的教训。在当前城市化快速发展阶段,我国部分大城市已经开始出现居住郊区化的趋势,一旦出现类似于美国的情况,造成耕地减少、环境破坏、资源能源消耗过度,后果则会严重得多。

  受殖民地经济制约的发展中国家的城镇化

  由于历史传统和现实因素的作用,拉美和加勒比海与非洲大部分国家的城镇化与这些地区的国家长期沉陷为西方列强的殖民地直接相关,具有独特的发展模式。表现为在外来资本主导下的工业化与落后的传统农业经济并存,工业发展落后于城镇化,政府调控乏力,城镇化大起大落。其工业化发展赶不上城市化进程,属于“过度城市化”。二战前夕,巴西、墨西哥、委内瑞拉、哥伦比亚和秘鲁五个处于半工业经济类型的国家,城镇化率和工业化率大致相等,都在10%—15%左右。到1960年,工业化比例没有发生太大的变化,仍维持在10%—15%,而2万人以上城镇人口的比例却增至30%—50%。而且这些国家的首都“首位度”都很高。这些地区的城市化道路极其崎岖不平,在乡村居民持续不断地流向城市的过程中,其经济却正在日趋衰落或停滞不前。主要问题是:正规就业水平持续下降,城市贫困人口空前增加。城市必要的基础设施严重短缺。城市环境恶化,贫民窟增多。

  拉美、非洲国家的城市发展是典型的过度城市化,城市化水平与西方国家接近,但经济水平是西方国家的1/10—1/20,城市发展质量很低。造成这种结果的主要原因,一是城市发展与经济发展阶段脱节。城市工业发展和产业结构的合理对完善城市发展历程、提供城市就业具有极其重要的作用。由于拉美国家早期的工业化发展源于宗主国的工业资本输入,政府没有利用好外资发展自身的民族工业。一旦宗主国工业资本撤出,没有本国工业做支撑,仅靠第三产业的发展不能增加社会财富,提升城市经济和物质文明,造成了城市经济的低靡;二是忽视传统农业的改造与广大农村地区的发展。这些国家在依靠外国资本发展工业的同时,忽视农业现代化和农村的建设,加剧了城乡差距,导致大量农村人口涌向城市,使城市就业、居住、环境和教育设施不足的问题进一步恶化。所以政府应对城市化和城市发展进行有效的计划和引导,否则就会失控,包括对外来资本的进入也不能只是简单地接受。同时,要注重城乡统筹、协调发展。不解决制约社会发展的根本性问题,尽管经历了城市化,也不会有社会的持续、和谐发展。

  我国城镇化发展的道路选择与调控目标

  城镇化发展并没有一成不变的固定模式。探究国外城镇化发展过程,目的是总结经验、吸取教训,按照中国的国情和时代发展的要求,积极引导我国城镇化的健康发展。机械照搬“一般规律”、盲目套用其他国家的经验,甚至强制推行某种模式,都不符合中国的国情。应依据“五个统筹”系统地展开,并依赖现代城市规划的功能,从宏观、中观和微观三个层次建立适当的调控目标。

  从宏观调控的角度来看:努力实现工业化与城镇化同步发展,到2050年,我国城镇化水平从目前的39.09%提高到75%左右。推行“正规就业”为主,“非正规就业”为辅的劳动力转移模式,以提高农民收入、促使部分富余起来的农民自然迁移到城镇生活和工作,同时鼓励走农民自主创业为主的城镇化道路,并防止以农业特别是粮食产量大幅度衰减为代价的农村人口“驱赶型”城镇化。为此,要坚持以生态安全、社会稳定与农民生计保障功能为主的最严格的土地管理制度,均衡城乡医疗保键、教育文化、广播电视、水利交通等基础设施的布局,协调城乡社会经济发展。在城市布局上,合理布局城市群和大中小城市,形成既能适应全球化挑战,又能服务农村、农民、农业的城镇化体系网络。坚持走空间布局“紧凑型”的城镇化道路,我国城镇化进程中的城镇总建成区土地占用面积不超过国土面积的2%,大中城市的每平方公里人口密度一般不得少于1万人。

  从中观调控的角度来看:培育区域中心城市,形成“发展极”和等级次序相对合理的大中小城市序列,带动城乡的协调发展。适当选择城市群和都市圈的空间布局和发展道路,形成城市之间有机组织、合理分工与合作的共赢模式,增强区域整体竞争力。对东部沿海、西部贫穷地区、东北老工业基地以及中部负担较重的地区分类指导,采取相应的城镇化模式和调控政策。

  从微观调控的角度来看:注重城市的跨越式发展阶段的机遇性,适时进行规划布局的调整。结合城郊生态资源、自然遗产和基本农田的保护,设定不可开发区域、控制开发区域,合理引导城市空间结构的发展。保护和培育城市有机构成,促使产业集群的落户和成长壮大,方便农民进城创业。资源枯竭型城市的规划调控要与产业转型和接续产业的培育相协调。

  总之,以上宏观、中观、微观三类调控目标是相互衔接、相互促进的目标体系,应分别利用不同层次的城市规划进行合理的调控引导。
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