整村统筹土地整备中规划土地政策互动的相关思考 ——以深圳为例

摘要:整村统筹土地整备是深圳目前正在探索的一种土地二次开发模式,其目的是在“整村统筹”发展理念的指引下,全面解决土地历史遗留问题、推动社区综合发展。本研究从深圳整村统筹土地整备中规划土地政策互动的现实需求出发,深入分析了现有专项规划编制和实施方案编制的内容和特点,聚焦土地整备实践中利益平衡的关键内容即社区留用土地的面积、用途及开发强度等方面,探讨了如何在专项规划编制和实施方案编制中实现规划土地政策的互动,从而促进有效实现土地整备的利益平衡目标。深圳在整村统筹土地整备规划土地政策互动方面的探索实践实际提供了在城乡统筹背景下如何通过规划和土地政策的协同来解决问题的一种路径,这种路径的探索将为城市地区解决农村城市化的后遗症带来全新的理念思潮和技术方案。


1 深圳整村统筹土地整备的概念内涵

深圳于2011年提出土地整备一词。《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》(深府〔2011102号)第五条明确“土地整备是立足于实现公共利益和城市整体利益的需要,综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海(填江)造地等多种方式,对零散用地进行整合,并进行土地清理及土地前期开发,统一纳入全市土地储备”。深圳提出的土地整备既区别于土地储备、也区别于土地整理或土地整治。由于针对的主要是城市土地的综合利用和开发,土地整备工作的本质是将土地资产运营的理念贯穿于全过程,将实现储备、整理、重组、再开发、运营等一系列的综合管理。根据《深圳市土地整备专项规划(2011-2015)》,深圳全市土地整备片区主要分为重点地区型、产业升级型、民生项目型和生态建设型四大类[2],不同类型的土地整备项目其整备单元具有不同的特征。其中,如何从“整村统筹”的角度来实施土地整备成为目前重点探索的一个整备类型。在这一方面,深圳的坪山新区开展了积极的探索和实践。

“整村统筹”本质是在农村城市化过程中,针对已完全城市化后的特定阶段,采取的一种综合发展理念。“整村统筹”作为一种发展理念,实现的不仅是一个村落的建筑重建,还包涵了历史传承、文化延续、经济发展、权利完善、社会治理、环境提升等更为丰富的内容在内。整村统筹土地整备是多目标的,可以延伸出很多内涵,但归根结底,主要实现四大目标,一是环境改善,通过公共空间的更好释放推进旧城、旧村的环境再造;二是产城融合,以产业升级为带动实施产与城的融合;三是社区建设,推进社区的保护与发展和谐演进;四是产权明晰,通过“整村统筹”的路径算清历史遗留问题从而实现原农村土地产权的规范管理。由于整村统筹土地整备针对的对象是一个完整的行政村辖区范围,在全面解决土地历史遗留问题、社区综合发展方面更具有统筹的优势。

 

2 深圳整村统筹土地整备中规划土地政策互动的现实需求

深圳当前在整村统筹土地整备运作的过程中,一方面针对具体行政村编制整村统筹土地整备专项规划,另一方面基于实施的考虑编制整村统筹土地整备项目实施方案。这两项工作虽然各自侧重点不同,但是主要工作都涉及到对该片区的用地指标、建设指标给出结果,因此在实际工作中需要综合统筹这两项工作。

2.1 深圳整村统筹土地整备专项规划和整村统筹土地整备实施方案的内容

2.1.1整村统筹土地整备专项规划

整村统筹土地整备专项规划在实际应用中由于涉及到后期成果报批的路径影响,目前在成果方面区分为整村统筹土地整备专项规划研究和整村统筹土地整备安置用地专项规划两个成果。这种做法虽然可以对原农村安置用地进行具体安排,但是由于缺少了整个社区层面的具体规划方案,并不能完全解决社区发展问题。

整村统筹土地整备专项规划研究主要区分社区整体层面和社区用地两个层面,将土地整备涉及的土地利益重新分配作为两者的衔接点,通过自上而下发展战略落实以及自下而上社区诉求满足的充分对接,对社区的功能布局、开发强度等提出综合的规划方案。在此基础上,编制整村统筹土地整备安置用地专项规划。该规划按照深圳法定图则编制的深度进行编制,主要针对在前期规划研究中选定的原农村安置地块进行详细规划设计。

梳理当前深圳市城市规划和土地利用规划的主要类型和层次(表1),可以发现整村统筹土地整备安置用地专项规划本质是对法定图则的细化和补充,从编制深度来看,尚未达到目前深圳在城市更新单元规划编制方面的深度。

深圳目前出台了《土地整备项目实施方案编制指引》及《土地整备项目实施方案审核程序》(暂行),基本上对土地整备实施方案编制的内容进行了较为详细的具体规定。根据《土地整备项目实施方案编制指引》,深圳的土地整备项目实施方案主要内容包括:整备目的、整备项目概况、项目规划情况、工作安排、权属调查、整备方式、土地置换方案(社区留用地方案)、货币补偿方案、土地整备项目安置用地(留用地)规划、房屋安置方案、资金预算方案、效益分析与风险评估、土地验收与移交方案以及其他相关内容。

2.1.2整村统筹土地整备项目实施方案

其中,在货币补偿方面,主要是遵循土地整备项目实施方案安置补偿的相关原则,在明确不同产权类型、不同使用用途的土地及房屋货币补偿原则的基础上,重点区分已出让和未出让以及已建和未建情形,确定货币补偿的测算方法并进行价值估算。在土地置换方面,重点在涉及土地用途和土地使用强度改变方面,综合考虑土地置换面积与规划功能和开发强度之间的关联关系,制定具有可操作性的土地置换方式和实现形式。在产业用房安置方面,在深圳现有房屋产权调换政策条件基础上,需全面考虑权利人意愿,对房屋安置内容进行优化调整。在利益共享方面,需围绕利益共享的内容明确具体涉及利益共享地块的位置、范围、用途及规划指标等条件,明确相关的实施主体、建设资金费用及来源等实施管理内容,形成利益共享的内容。以上具体内容可以根据土地整备的具体方式分别确定,涉及多种方式综合使用的需要制定更为综合的方案。

2.2 深圳整村统筹土地整备专项规划和整村统筹土地整备实施方案的联系

整村统筹土地整备的直接结果体现在三大类用地的整合优化、高效利用、集约开发。这三类用地分别是:社区(即原农村集体)留用土地(或为拆迁安置用地)、政府收回的满足公共利益需要的用地以及支持产业升级和城市转型的市场需求用地。这三类用地都需要在规划中确定下来,其中社区留用土地的确定是整村统筹土地整备中最核心的内容之一,也是规划方案与实施方案产生联系的关节点。

在社区土地留用方面,不仅关系到具体的留用面积,同时还关系到未来规划的建筑面积也就是开发强度。社区留用土地数量的确定主要受到土地政策特别是历史上原农村土地利用管理政策的约束,社区留用土地的开发强度主要通过规划指标予以落实。因此,社区留用土地同时受到规划和土地政策的影响,需要同时考虑相关政策要求。

目前深圳探索实践的整村统筹土地整备模式的做法是在社区留用土地的面积已经确定以后,根据该用地面积结合安置区的区位选择、社区的发展诉求等基本特征,确定社区留用地安置方案,安置方案中需要对安置地进行规划条件设计,其中最主要的指标就是安置地的开发强度。根据目前深圳已经编制的几个社区的规划方案,基本技术要点采用了《深圳市法定图则编制容积率确定技术指引(试行)》的规定。通过密度分区、基准容积率、修正容积率的计算得出安置地的开发强度。

另外,深圳在土地整备和城市更新方面,主要不同之一表现为土地整备过程中政府会提供一定的资金扶持。提供这一资金扶持的初衷来自土地整备工作立足于实现公共利益和城市整体利益的需要,需要由政府提供资金保障。在深圳相关案例实践中,目前的做法大致为在确定了社区留用地面积和留用地开发强度这两大基本要素基础上,来合理确定土地整备扶持资金。也就是说,土地整备扶持资金的确定其实也与社区留用土地指标关联起来。

综上所述,由于深圳的土地整备工作实际会对社区发展过程中涉及的主要利益分配进行调整,因此不论是在规划方案中还是实施方案中,都会涉及到规模、结构、布局等用地指标的调整和优化问题,当然这个联系主要发生在社区留用土地方面。

2.3 深圳整村统筹土地整备专项规划和整村统筹土地整备实施方案互动的主要诉求

从深圳整村统筹土地整备实践过程中可以看出,其背后最根本的利益博弈就是社区留用土地的面积、用途及开发强度的博弈,这三个方面均最直接的同时受到规划和土地政策的双重影响和制约。

目前在实践过程中,突出存在以下两个问题:一是对社区留用土地的开发强度缺少明确规定。深圳历史上在划定非农建设用地指标的过程中,是按照人口和户数对原村民的居住用地、工商发展用地以及公共基础设施用地给定了土地面积指标,但是除了对居住用地有规定了不超过480m2的建筑面积以外,其他用地均未确定开发强度,而且工商发展用地中工业和商业比例也没有明确。政策中只定面积不定开发强度的做法给政策自身的实施带来众多困难,同时也给规划的制定带来一定困难。二是当前土地整备专项规划对开发强度的考虑中,没有充分考虑原农村土地产权关系的复杂性及其对开发强度的影响。也就是说如何考虑产权的合法性继而在在规划工作中充分考虑合法产权权益所代表的那部分建筑容积率的制定和预留问题,尚未找到有效地路径。

综上所述,如何在土地政策中合理考虑基于保障社区发展权益给定的产权权益(包括开发面积和开发强度),如何在规划政策中合理考虑以上产权权益所代表的那部分发展空间,又如何根据合理的规划指标和土地指标确定合理的土地整备支持资金数额,这些都需要将规划指标的落定与产权权益的落实相结合,这构成了深圳土地整备过程中规划土地政策互动的探索要点。

 

3 深圳整村统筹土地整备中规划土地政策互动的创新思路

从以上探索过程可以发现,目前在深圳土地整备政策体系中,最大的难点在于对社区土地现状权益和未来发展权益的确定问题,问题的背后就是土地面积、使用用途和开发容积率三大要素的落定问题,而这些要素的博弈在具体实践工作中主要通过土地整备专项规划方案和土地整备项目实施方案来体现。本次研究中我们将着眼于土地整备专项规划方案与土地整备项目实施方案的协同,来考虑如何合理确定土地整备过程中社区留用土地的主要指标。

3.1深圳整村统筹土地整备中规划土地政策互动的基础

3.1.1规划方案编制思路的优化调整

目前深圳的有关试点探索了整村统筹土地整备专项规划特别是安置地规划的编制,从规划土地政策互动的需求来看,在规划编制中需要建立“整村统筹”发展愿景形成、规划空间的分级导引和管制的核心思路及相应内容。其本质在于将社区留用地的内容有机融入整个社区的发展中,形成社区发展的统一的规划方案。

3.1.1.1“整村统筹”发展的规划愿景形成

一方面,站在促进社区一体化发展的角度,统筹协调考虑社区内产业发展、生态建设、基础设施配套等一系列工作。比如,在产业发展方面,要实现与全市产业规划、产业重点片区划分、产业引导等相关产业空间集聚发展的要求充分衔接;在生态建设方面,要与耕地和基本农田保护、基本生态控制线调整、建设用地清退以及河道整治等保持高度协同;在基础设施配套方面,要与地铁建设、绿道建设、管网改造和民生设施建设等紧密契合。在整村统筹土地整备过程中,一定要将可能统筹的因素尽可能统筹在一起处理。另一方面,站在促进解决历史遗留问题的角度,统筹考虑社区土地利用管理涉及的非农建设用地指标划定、征地返还地落定、历史遗留问题处理、历史遗留违法建筑处理等问题,将历史遗留问题的解决放在发展的路径下解决,不是简单的就发展论发展。自上而下战略方针的贯彻落实与自下而上发展诉求的务实表达,这两个方面进行深度有机融合后,形成“整村统筹”发展的规划愿景。

3.1.1.2规划空间的分级导引和管制

第一步,分区划定。应重点区分建筑拆除区、本地重建区、综合整治区、现状保留区和异地安置区等区域分别提出相应的规划导引和控制要求。总体来讲,整村统筹土地整备专项规划就是存量土地二次开发的总体规划,这种规划更要因地制宜地提出二次开发的方案,而不是一味的以拆除重建作为唯一的改造手段。

第二步,改造容量平衡与分配。计算产生新增建筑面积片区的容积率上限(最主要的是重建区的容积率上限),同时给定一定的弹性容积率空间,通过以上两个层级的容积率逐步建立改造片区的发展规模体系。基于片区整体利益的平衡,不进行建筑拆除区域的一些产权权益的保障需要负载在产生新增建筑的重建区或安置区来解决,这都需要给新建建筑容积率制定一定的梯度管理层级和弹性调整空间。

第三步,片区改造容量平衡分配。这里要考虑优先分配的次序和时序。第一次序,确定新增占地的公共设施和基础设施的区位和规划设计条件;第二次序,进行社区拆迁安置用地选址并确定用途、容积率;第三次序,按照最佳土地资源配置方式,对新增建筑面积片区的其它用地进行片区改造容量总体分配。这里的次序体现了公共利益最大化、社区利益保障化的主要特点,将土地资源的配置与利益实现的优先次序关联起来,更加有利于规划的实施。

第四步,经济测算。土地整备的主要目的之一也是服务城市发展和产业转型升级,而这一目的的实现意味着新产业的引入和旧产业的退出,这样的一进一退反映在规划上就是要进行规划方案经济可行性的衡量。特别随着社会力量、社会资本逐步进入存量土地利用和规划领域,社会各界对规划方案可实施性的关注逐步加强。在这个方面,必须针对土地整备专项规划就其实施过程中成本收益关系进行综合经济价值测算,以合理确定在城市发展过程中选择一条具有较低成本的改革路线。

第五步,过程控制。编制“整村统筹”社区发展转型的过程是政府意愿与个体意愿充分协调的过程,这个过程的结果最终指向对社区发展的基本共识,需要加强规划编制过程中的整体调控。这个过程控制通过规范整村统筹土地整备专项规划编制的技术导则、明晰全过程公共参与的程序和流程、理顺相关职能部门在规划编制、审批、修改等方面的职责分工等,都将为实现规划的导控作用发挥效力。

3.1.2实施方案核心内容的政策突破

整村统筹土地整备中社区留用土地的数量和开发强度的确定是实施方案中最重要的结果指标。由于深圳在原农村土地管理方面区分非农建设用地、征地返还地、拆迁安置地、支持发展用地、原农村旧区住区以及通过违法建筑处理认定的用地这几种情形,而且以上用地的利用管理规则并不相一致,因此应根据以上用地权属来源地不同区分不同的土地处置政策。在对深圳原农村土地产权了解的基础上,本文重点需要区分指标管理和现状管理这两种类型进行相应的探索工作。

3.1.2.1指标管理用地基准权益量的确定

从深圳全市层面来讲,需要对土地二次开发过程中社区留用土地的数量和开发强度实施统一规定,这涉及大量的政策创新工作。政策创新中最核心的内容就是如何考虑土地整备片区社区留用土地的基准权益量。基准权益量的内涵实际代表了政府在政策层面可以提供给社区发展保障的基本权益,包括留用土地面积、使用用途和开发强度。基本权益量的考虑必须站在既客观考虑历史状况又公平考虑发展问题的角度,来确定原农村的基本权益。基准权益量的考虑将与经济测算、规划指标、产权确认等相关工作紧密结合起来,如何界定和使用基准权益量成为政策完善的重要方面。

目前社区留用土地基准权益量的确定主要通过明晰指标管理用地的权益内涵来得出,主要涉及非农建设用地和征地返还地这两种权属来源用地。其中,非农建设用地指标主要是通过人口和户数等相关指标区分不同用途计算得到的,在现实中有已落地的也有未落地的。从该指标内涵来看,需要将将该指标的实际权益与是否落地分离开来,站在全市统筹的角度对非农建设用地指标的内涵权益进行充分界定。由于这部分权益主要是指基于扶持社区发展角度提供的发展权益,因此在确定时需要综合考虑全市各区、各社区的相关权益平衡问题。而征地返还地的处理方式可以参照非农建设用地的权益界定方式,但是在具体权益方面,要考虑两者的不同,进行区别设定。经过以上对指标管理用地权益内涵的明晰,从而可以确定社区留用土地的基准权益量,这样为专项规划编制中合理安排这一基准权益量的落实提供政策基础。

3.1.2.2现状违法违规用地的处理规则优化

在深圳原农村土地利用管理中,其中很重要的一种情形就是通过历史遗留违法违规建筑处理认定的合法用地,其本质在于充分实施违法、违规利用土地建房行为的处罚后来明晰该类土地的权益内涵。在整村统筹土地整备工作中,必须正视如何解决违法违规利用土地建房行为的处罚工作,真正体现政府主导下对土地利益综合调控的突出作用。由于深圳本地已制定了相关的处罚标准和处理程序,虽然这些政策在实施中效果存在差异,但是在整村统筹土地整备工作中应充分利用该处罚标准,进一步明晰并优化社区现状违法违规用地的处理规则,确定违法、违规利用土地建房行为的处罚成本,将该成本纳入经济核算的大帐中,切实对违法违规行为做出公平处理。

以上对社区土地管理整体政策的探索,重点说明了社区留用土地基准权益量的确定以及违法违规用地处理规则的优化,这两点触及土地整备的核心政策。由于这两项具体涉及的政策非常琐碎,政策和政策的协调统筹平衡非常困难,还需要仔细深入研究。以上思路能否有效解决社区留用土地现状权益认定和未来权益保障的双重问题,也需要在后续工作的不断反复思考和验证过程中得以证实。

3.2整村统筹土地整备中规划土地政策的协同路径

在前面述及的规划专项方案编制思路的优化调整以及实施方案核心内容的政策突破的基础上,整村统筹土地整备中规划土地政策的协同主要通过以下路径来实现:

第一步,经过规划阶段的分区划定、改造容量平衡与分配、片区改造容量平衡分配,我们可以得出基于城市发展水平合理确定的整村统筹土地整备项目区域的用地功能配比和开发容积率限定。

第二步,经过对社区留用土地权益内涵的明晰,确定社区留用土地的基准权益量,这也是城乡统筹背景下保障社区发展的最根本内容。

第三步,优化社区违法违规用地的处理规则,明确违法、违规利用土地建房行为的处罚成本,将其纳入社区整体经济测算中。

第四步,将社区留用土地的基准权益量(可以换算成价值量)扣除处罚成本后的剩余权益量按照规划的指标予以落地,即进行优化选址后确定留给社区土地的地块的范围、用途、大小、开发强度等一系列具体指标。

第五步,基于社区剩余权益量和社区开发权益量的综合平衡,进一步实施经济测算工作,选择最优的规划弹性控制和平衡方案,充分做好规划和土地的衔接工作。

以上确定可以由社区保留使用土地的过程,其实是在对现有社区土地合法权益(包括土地和房屋的合法权益)认定的基础上,实施因违法违规建房产生的罚款成本的扣除动作,继而依据规划愿景确定的规划区合理用途和容积率,最后来确定社区留用土地的区位、大小和强度。这种办法,根本性地体出了土地和房屋综合考虑的思路,既不是以土地确土地,也不是以房屋确土地,而是以土地和房屋所代表的合法权益来确定改造后的合法权益,这一合法权益又通过规划中的土地和房屋得以实现。

 

4 结论与讨论

深圳整村统筹土地整备工作中涉及主要技术工作主要体现在两个方面:一个是整村统筹土地整备专项规划的编制,另一个是整村统筹土地整备项目实施方案的编制。由于两者的结合才能解决整村统筹土地整备面临的利益分配问题,因此在整村统筹土地整备中必须深入探讨在编制过程中两个方案的具体内容如何统筹协调的问题。虽然深圳目前在整村统筹土地整备方面的探索是积极地、主动地甚至是前沿的,但是我们也要看到实践中的整村统筹土地整备依然存在一定的不足。比如在土地整备专项规划方面,没有综合考虑多种改造方式并行的方式,仅仅以拆除重建为主要类型来开展规划设计工作,没有很好地将社区土地利益的平衡与整个规划协调起来。另外在土地整备核心政策方面,目前也没有针对社区留用地、安置用房以及融资需要用地等方面形成统一的政策。以上这些都需要在后续工作中,不断探索与实践。不管怎样,深圳整村统筹土地整备工作中规划土地政策互动的探索实践实际提供了在城乡统筹背景下如何通过规划和土地政策的协同来解决问题的一种路径,这种路径的探索将为城市地区解决农村城市化的后遗症带来全新的理念思潮和技术方案。
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